企业未执行环评及违反“三同时”制度的法律适用问题
供稿人：陈岑
【案情简介】
2019年9月11日，K市环境保护局对M公司进行现场检查，发现该公司存在下列违法行为：该公司经审批同意建设的搬迁项目（CNC加工中心生产项目）未经环保验收即投入生产；CNC加工中心生产项目未经环保主管部门审批同意擅自扩建（扩建数量超环评文件载明数量的50%）；清洗工段产生的含镍废水通过软管未经处理直接排入外环境，经监测，废水中镍（总镍）浓度超过法定允许的排放标准3倍。
【调查与处理】
K市环境保护局于2019年9月17日对该公司的生产设备实施查封，并于2019年10月31日下达行政处罚决定，分别对该公司搬迁项目未经环保验收即投入生产、CNC加工中心生产项目未经环保主管部门同意擅自扩建、清洗工段产生的含镍废水超标且未经处理直接排入外环境等违法行为进行处罚，责令该公司立即改正违法行为，合计处罚款人民币70万元，对公司法定代表人违反建设项目环保三同时制度的行为处罚款5万元；并将该案件移送公安部门进一步侦查处理。
【法律分析】
1、M公司主要经营范围为CNC加工中心生产、销售，金属模具生产、销售，环评文件中列明有工业废水、有机废气VOCs及废切削液等废物产生。该公司2017年6月经审批同意建设的搬迁项目，于2019年3月未经环保验收即投入生产的违法行为，属于《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定的违反环保设施“三同时”验收制度的情形。一是该公司搬迁项目涉及环评法中的重大变动，需重新报批环评并重新通过环保验收，故该搬迁项目建成后仍需要配套建设环境保护设施。根据国务院《建设项目环境保护管理条例》第十二条第一款规定，建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。据此，环评文件经批准后，发生搬迁的建设项目，必须重新报批环评文件，经验收合格后方能投产。通过对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）可以认定本案所涉及的搬迁项目属于该名录“二十三、通用设备制造业”中的第69条“其他（仅组装的除外）”，环评类别为报告表，因此该公司就该搬迁项目必须建设配套的污染防治设施。二是该搬迁项目配套的环境保护设施未完成环保验收，该项目即已投入生产。根据原环保部《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第十二条的规定，验收期限是指自建设项目环境保护设施竣工之日起至建设单位向社会公开验收报告之日止的时间。据此，向社会公开验收报告才是完成验收。如果验收不合格或者在验收过程中弄虚作假，则构成违反环保“三同时”制度的行为，可以依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定进行行政处罚。本案中，该公司虽然申报了搬迁项目的环境影响评价文件，但其法定负责人明确表示该搬迁项目整体截至环保主管部门现场检查时均未进行验收工作，因此就该项目配套的环境保护设施也就不可能进入验收程序。
2、同时，涉案的搬迁项目实际上是CNC加工中心生产项目，该项目存在未经环保主管部门审批同意擅自扩建，环评文件中提出生产设备数控车床为20台，现场查实数控车床数量为42台，扩建数量超环评数量50%以上，属于《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定的未执行环评行为。“未批先建”违法行为主要有三种类型：一是该项目的环评文件未依法报批，擅自开工建设；二是未按照规定重新报批或者重新审核环评文件，擅自开工建设；三是环境保护行政主管部门未批准或未经原审批部门重新审核未通过的，擅自开工建设。由此可知，环评文件未经审批通过建设单位擅自开工建设才构成违法行为，而开工建设的内涵有专门界定，限定为建设项目的永久性工程正式破土开槽开始施工，并把项目前期准备工作排除在外。本案中，M公司的扩建项目在环保主管部门现场检查时已建成，且该项目并未重新报批环评文件。
3、从上述两种违法行为的发生阶段、侵害的法益以及所适用的法律依据来看，两者存在明显区别。未批先建行为侵害了国家对建设项目环境影响评价行政管理秩序，适用《环境影响评价法》的相关规定予以规范；违反“三同时”验收制度的行为则侵害了建设项目“三同时”行政管理秩序，适用《建设项目环境保护管理条例》中的相关规定。两者没有必然的联系，更不存在法律上的因果关系。且，原环保部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见 》（环政法函[2018]31号）已经明确，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。
因此，本案中K市环境保护局依据《环境影响评价法》第三十一条规定，对M公司未批先建行为处罚款二十万元，对其违反环保设施“三同时”验收制度的行为处罚款四十万元，并对公司实际负责环保工作的法定代表人个人处罚款五万元。
当然，该公司还存在未安装建设项目配套的废水处理设施，导致生产废水通过软管未经处理直接排入外环境的违法行为。原环保部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见 》（环政法函[2018]31号）对此也有明确规定，建设项目“未批先建”并投入生产或者使用后，有关单位或者个人具有超过污染物排放标准排污，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一，分别构成独立违法行为的，环保部门应当对相关违法行为依法予以处罚。由于该公司的建设项目未执行环保“三同时”验收制度即投产，必然排放一定的污染物，故本案中水污染物超标排放不再是一个独立的违法行为，而被该公司违反环保“三同时”验收制度的行为吸收。
因此，本案中环境行政主管部门依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项对M公司处罚款十万元。
【典型意义】
江苏省生态环境系统自2019年以来，不断加大执法监管力度，严厉查处环境违法行为，对生态环境违法行为实行零容忍。2019年10月18日，江苏省生态环境厅对2019年省内二十起典型环境违法案件予以公开曝光，接受社会监督。该案典型意义在于：一是强化了以案释法的威慑作用。江苏省生态环境系统通过整理并通过网络、微信公众号等平台大力宣传典型环境违法案例，更好地以案释法。而本案中M公司的违法行为与典型案件一样，同时存在多个环境行政违法行为，且每一个行为都具有一定的典型性。就其建设项目未经环保验收即投入生产、建设项目未经环境行政主管部门审批同意擅自扩建、生产废水未经处理超标直排外环境等行为，无论是违法行为构成，还是适用法律，对于其他企事业单位及个人等排污主体来说，都易于理解和对比自身实际存在的问题。二是对于相同或相近行业的企业在执行环评及“三同时”制度方面具有很好的指引作用。建设单位应当及时申报环境影响评价文件，在项目主体施工的同时落实环保设施“三同时”制度，并依法依规完成环评验收工作，避免因环评文件或验收工作影响项目的投产；在项目投产后，也应当切实落实环保设施“三同时”制度，正常运行环境污染防治设施设备，杜绝超标或超总量排放；如出现建设项目变动的，建设单位应当主动确认是否需要重新申报环评文件，并履行相应的报批或验收义务，规避风险从而更好地合法生产、守法经营。
